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国有企业混合所有制改革 五个关键问题

    2018-05-07 12:17

混合所有制改革是国企改革的重要突破口。目前,混合所有制改革还处于试点过程中,各地在推进混改方面实施了一系列举措。为此,基于政策和文献研究,提出关于混改的五个关键问题,并对其进行分析和提出建议,分别是:第一,首要目标是提高国有企业和国有资本的运营效率;第二,要与供给侧结构性改革紧密结合,尤其是去产能和去杠杆;第三,顶层保障是从政府和国资平台公司两个层面建立相适应的国资管理体制;第四,着力点是营造公平市场环境和逐步放开垄断领域;第五,切勿忽视发挥国企优势和放大国资功能。

自十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济之后,国有企业混合所有制改革从中央到地方、从理论到实践、从政策到执行等方面都受到了社会各界的广泛关注。

目前,混改仍处于试点和探索阶段,尚无统一模式可供参照。如何使国企的混合所有制改革进一步推进和深化,本文将从现有政策、研究和实践中提炼出关于混改的五个关键问题,对其进行分析和提出建议。

明确首要目标:提高国企和国有资本的运营效率

与20世纪90年代国企改革以扭亏解困为主要目的不同,提高国有企业和国有资本的运营效率应是混改的首要目标。混改不只是产权的变动,更重要的是把民企灵活的市场机制和创新的管理理念引入国企,进而提高经营效率。唯有如此,做强做优做大国有企业和增强国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力才能有章可循。

近年来,国有企业资产总额实现了快速增长。以央企为例,从2005年的10.6万亿元增长到2016年的69.5万亿元,年均增长率达18.7%。但必须认识到,预算软约束、内部激励不足、所有者缺位以及政策性任务等多种因素影响着国企真正的经营效率。

混改的关键是要触及国企效率偏低问题,要引入外部力量完善治理结构,营造国有股东和中小股东平等行使权利、共生共赢的环境,以提高国企的决策和经营效率,同时还要优化国企激励机制。换句话说,混改“药方”主要是为了医治部分国企缺乏活力的病症。

此外,还要防范“混合所有制失灵”。具体来说,有两种不良后果值得警惕:一种是国资仍拥有实际控制权,包括绝对控股和相对控股,会继续依仗垄断优势和强化行政壁垒,而民资则选择“搭便车”来分享垄断利润,这样的改革无实质意义;另一种是民资拥有实际控制权,会诱导国资代理人放弃监督,甚至选择妥协合谋,从而导致国有资产流失等问题,这就对混改背景下的国资监管能力提出了更高要求。

与供给侧结构性改革紧密结合

基于国企的巨大体量和重要地位,要改革我国经济的供给结构,国企必定首当其冲。因此,国企混改必须与供给侧结构性改革紧密结合,要围绕“三去一降一补”五大任务来推进。其中尤以去产能和去杠杆为重点。

首先在去产能方面,产能严重过剩、库存严重积压的行业多集中在国有企业,所以去产能的重点自然也是国企。2016年,我国主要行业的去产能任务如期完成。其中,中央国企化解钢铁过剩产能1019万吨,完成率141.7%,化解煤炭过剩产能3497万吨,完成率109.9%。但这背后不容忽视的是,去产能并没有完全发挥出市场在资源配置中的决定性作用。因此,化解过剩产能应更多地依靠市场作用,这也要求国企必须向完全的市场主体转变。混改恰逢其时,将依托外部资本来完善国企的现代企业制度、加速市场化进程和减少政府干预。

其次在去杠杆方面,根据中国社科院的测算,截至2015年底,我国金融部门、居民部门、包含地方融资平台的政府部门以及非金融企业部门的杠杆率分别为21%、40%、57%和156%。其中,非金融企业的高杠杆又主要集中在国企,特别是产能过剩和资本密集型行业,比如煤炭、化工、钢铁等。在经济下行时,它们只能通过举借新债来维系现有债务的利息支付和本金偿还,这在进一步提高杠杆的同时还增加了系统性金融风险。很明显,与银行贷款、发行债券和政府补贴相比,混改能以股权形式吸纳社会资本来降低杠杆率,还能助力处置“僵尸企业”,降低经济风险。具体方式可包括债转股、增资扩股、股权置换、资产证券化、存量资产盘活、企业间兼并重组等。

做好顶层保障:建立相适应的国有资产管理体制

市场化是国企改革的两大愿景之一。市场经济的快速发展对政府监管国企的能力提出了新的要求。而且,政府与国企之间不仅在产权,还在政策、人事、党务等多方面关联。因此,随着混改的深入,政府亟需建立相适应的国有资产管理体制来做好顶层保障。需指出的是,一般意义上的国资管理指的是国资委的工作,但这是不完全的。本文将从政府和国资平台公司两个层面来论述。

首先在政府层面,1978年以来,政府对国企的管理实现了从“管工厂”到“管企业”,再到“管资产”,直至“管资本”的三次转型。当然,最后一次转型还未完成。国资委自2003年作为国务院直属特设机构成立以来,在代为履行出资人职责、指导国企改革重组、推动国资保值增值等方面发挥了重要作用。

其他机构也对国企产生影响。我国的国企管理体制具有复杂性和严密性的特点。以央企为例,国资委、财政部、审计署、组织部、人力资源和社会保障部、全国总工会、中纪委等都会参与到国企管理。而且,各级党委和企业党组织在国企管理中也占据着举足轻重的地位。

其次在国资平台公司层面,《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出,改组组建国有资本投资、运营公司,本文统称其为“国资平台公司”。自2014年以来,国资委对此开展了两批央企试点。比如,国投公司、诚通集团、国新公司改组为国有资本运营公司,神华集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团进行国有资本运营公司试点。2017年6月,国资委副秘书长兼新闻发言人彭华岗在媒体沟通会上表示,未来央企将主要分为三类:实体产业集团、投资公司和运营公司。

在此专门介绍新加坡淡马锡模式。作为典型的国外经验,淡马锡资产管理公司经常被国内官员和学者提及,认为其实现了“管资本”的要求。在我国最接近淡马锡模式的是金融国资的汇金模式:与国资委同年成立的中央汇金投资有限责任公司,代表国家对重点金融企业行使出资人权责。汇金模式采用“财政部-汇金公司-国有金融企业”的三层架构,以出资额为限,以股权为纽带,通过公司治理渠道行使出资人代表职责。这种国资管理模式也被上海、深圳、山东等地借鉴。但是相比新加坡,我国国企所处的行业范围之广、经济体量之大和实质上承担着政策性任务以及复杂的国情,决定了淡马锡或汇金模式并不能完全适用。

总之,现行国资管理体制有很大程度的合理性,所以应在其基础上完善,而不是推倒重来,以免制度成本过大。具体来说:

在政府层面,首先国资委要把出资人职责充分授权给国有资本平台公司,同时与其做好职能上的区隔,建立起“国资委-国有资本平台公司-国有企业”的管理架构,同时减少对国企业务的干预,让平台公司履行起职责,其他部门则间接通过相关政策使其贯彻政府意志,比如产业政策、公共服务等。其次,要把金融、铁路、文化等国企纳入进来,确保国资管理的整体性。

在国资平台公司层面,为把国企做强做优做大和增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力,组建三类国有资本平台公司:

第一类是关系国家战略安全、主要涉及国民经济关键领域和自然垄断行业的产业型国有资本投资公司,比如石油、航天、兵工、铁路等。它要专注于一个或几个主导产业,辅业要进行适当剥离,主要目的是扩大国资的控制力。

第二类是多元型国有资本投资公司,比如华润、保利、招商局等。它强调投资不同产业,子公司多处于充分竞争行业,主要目的是扩大国资的活力和影响力。需指出的是,突出主业、主辅分离等观点并不适用此类企业,市场竞争自然会让企业做出合理的选择。

第三类是国有资本运营公司,比如诚通、国投和近几年新成立的中国国有企业结构调整基金公司、中国国有资本风险投资基金公司等新型企业。它通过资本市场实现国资的保值增值,还要以“国家队”的身份对创新行业投资支持,主要目的是放大国资的功能。

找准着力点:营造公平市场环境,放开垄断领域

根据国家统计局数据,近几年民间固定资产投资增速呈现持续下滑的态势:从2012年的24.8%降至2015年的10.1%,在2016年更是回落至个位数,而且与全国增速的差距愈发明显,差值最大时达到6.2%。

渠道受限是民间投资增速下滑的重要原因,这又在一定程度上阻碍了混改,因为很多国企所处的正是垄断性行业。因此,不管是充分释放投资对拉动经济增长的动力,还是着眼于加速推动混改,都要求为民资疏通投资渠道。笔者认为,关键是要找准两个着力点,即营造公平市场环境和逐步放开垄断领域,让民资在获得要素资源和市场准入方面享受到与国资同等的待遇。分析如下:

第一,营造公平市场环境主要针对民间资本获得关键要素资源的机会不公平,如信贷、政府补贴、土地等。在信贷方面,世界银行课题组(2007)通过分析中国120个城市的12400家企业在2002-2004年期间的财务数据,发现国企比民营企业更容易获得银行融资,但国企的平均资本回报率显著低于民企和外企。在政府补贴方面,以2015年为例,获得补贴最多的10家A股上市公司中,有7家是央企。再通过预算数据来佐证,财政部《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》显示,2016年全国国有资本经营预算收入2601.84亿元,支出2171.46亿元,相当于前者的83.5%。也就是说,国企上缴国库的分红除16.5%调入一般公共预算和全国社保基金外,大部分又通过各种途径返还给国企。

不公平的市场环境可归结于政府对国企“天然的溺爱”。它将影响市场在资源配置中起决定性作用的实现,也为民资参与国企混改人为设置了障碍。在“放管服”改革推向纵深的背景下,政府应把更多精力放在营造公平的市场环境上,减少对市场的越位干预,要消除所有制鸿沟,对各类企业在税收、信贷、土地、经营牌照等方面做到一视同仁,打破所谓的“玻璃门”、“弹簧门”和“天花板”,以推动国企混改。

第二,逐步放开垄断领域是指政府要降低或消除由于市场准入限制而形成的垄断行业壁垒,并使之与国企混改相结合。2016年中央经济工作会议和《2017年政府工作报告》都提出,要在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大领域迈出混改的实质性步伐。这些领域是典型的蓝海市场,它们的放开必会吸引民营资本参与。这一方面将引入竞争,引导资源合理配置,一方面也会推动垄断国企的改革,释放出更多活力。比如,2017年1月1日实施的《盐业体制改革方案》打破了长久以来的盐业专营体制,这对提高食盐供给质量、满足多样化需求和做优做强食盐产业产生了积极效果。

垄断国企如何混改不能一概而论,应结合具体行业类别。参考国资委、财政部和发改委颁布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,首先,对于提供公共物品和准公共物品的国企,可通过转让股权、购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励社会资本参与。在这方面,各地城市供水行业的改革已经积累了可资借鉴的经验。其次,对于关系国家安全、国家经济命脉的行业领域和承担重大专项任务的国企,以及某些由生产技术特点决定的自然垄断类国企,要分行业、分企业来明确混改边界和程度。第三,对于体现国家战略导向的国企,政府可从产业、投资政策和财政补贴等方面着手引导混改,但没有必要非得要求国资控股。第四,要科学区分垄断中的自然垄断和非自然垄断环节,对前者要加强行业监管,对后者要坚决放开。而且,随着科学技术进步和商业模式创新,若干自然垄断领域也将转变为非自然垄断。

切勿忽视另一个方向:发挥国企优势,放大国资功能

在混改中切勿忽视另一个方向,即发挥国企优势,放大国资功能。这是因为一直以来,由于超市场待遇和较低效率的客观存在,加之一些媒体的口诛笔伐,国企被人为加上了负面标签,要求民营化和私有化的呼声始终未停。但是,在当前以及以后的很长时期,国企的重要地位尚无其他力量能够取代,原因如下:

第一,国企为我国经济持续快速增长贡献了较大份额。2016年,全国国有企业营业总收入458978亿元,相当于我国经济总量的约2/3。国有经济还对电网电力、石油石化等七大关系国家安全和国民经济命脉的行业保持了绝对控制力,在装备制造、汽车等九大基础性和支柱产业保持了较强控制力。

第二,国企保障了市场难以提供的公共物品,能够弥补市场失灵。比如,在我国“走出去”战略和“一带一路”建设中,国企担负着开路先锋的角色;在通胀预期时,国企起着平抑物价、稳定社会的作用;在国家的重大建设中,国企能够充分落实政府要求。

第三,与民企短期盈利化倾向不同,国企更注重长期性和全局性,能承担起产业转型升级的大任。我国制造业与世界先进水平相比,在自主创新、资源利用、信息化等存在明显差距。国企有创新集聚能力强、主导关键领域突破、溢出效应明显和国际竞争能力强等四大优势,是提升国家创新能力的主力军。

第四,民企自身存在诸多问题。比如,据统计,约90%的民企采用“家族式”或“家长式”的治理方式,这不仅面临着公司管理上的挑战,目前还普遍存在第二代的传承问题。再如,绝大多数民企为中小企业,核心竞争力弱,创新动力不强,劳资冲突比较严重,还受到市场准入限制、融资渠道窄、对人才的吸引力不足等条件的制约。

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》指出了六种混改方式,分别是:非公有资本、集体资本、外资参与混改,政府和社会资本合作模式,国资入股非国有企业,员工持股等。其中的国资入股非国有企业即是本文强调的另一个混改方向:发挥国企的规模和技术优势,整合先进民企资源,达到优势互补。具体方式可包括国有资本投资、运营公司对发展潜力大的民企进行股权投资、国企对民企提供资金和渠道支持(比如在钢铁去产能中,中航集团与唐山港陆钢铁、徐州宝丰特钢的合作)、国资在证券市场举牌上市民企等。

(作者系中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授;中国人民大学公共管理学院博士研究生)

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责任编辑:沙均奖